Dans les profondeurs d'une récession qui a anéanti des millions d'emplois et des milliards de dollars de richesse, un large éventail de voix aux États-Unis réclame une relance verte pour relancer la croissance et jeter les bases d'une économie plus durable.

Cette phrase aurait pu être écrite il y a dix ans aussi facilement qu'aujourd'hui. En 2009, alors que le chômage montait en flèche et une économie paralysée, le président Barack Obama a signé la loi américaine sur la reprise et le réinvestissement de 800 milliards de dollars, qui prévoyait quelque 90 milliards de dollars pour des projets de technologies propres et la création «d'emplois verts».

Onze ans plus tard, Joe Biden, vice-président d'Obama et désormais candidat démocrate présumé à la présidence, a proposé de dépenser 2000 milliards de dollars en énergie propre dans le cadre de son plan de relance d'une économie ravagée par la pandémie de covid-19.

La plupart des experts conviennent que d'une manière ou d'une autre, il faudra des injections massives d'argent du gouvernement pour éviter une seconde grande dépression. Alors pourquoi ne pas le consacrer à l’un des défis les plus critiques et insolubles de la société: la construction d’une infrastructure d’énergie propre durable?

L'économiste du climat Nicholas Stern et l'économiste lauréat du prix Nobel Joseph Stiglitz ont affirmé dans un article publié en mai dans l'Oxford Review of Economic Policy que ne pas saisir ce moment entraînerait un coût élevé. Ils ont écrit: «Les programmes de récupération peuvent soit tuer ces deux oiseaux avec une pierre – plaçant l'économie mondiale sur la voie d'une émission nette zéro – soit nous enfermer dans un système fossile dont il sera presque impossible de s'échapper.

Le problème est qu’il est difficile de frapper ces deux oiseaux – stimulants et changements climatiques – avec une seule pierre. D'une part, il y a un décalage fondamental dans les délais. Une relance budgétaire réussie doit toucher l’économie et les personnes qui en ont besoin le plus rapidement possible. Une transformation d'énergie propre nécessite des investissements dans des projets de recherche et d'infrastructure qui pourraient prendre des années, voire des décennies, à porter leurs fruits.

Au moins dans un premier temps, la priorité des dépenses de relance devrait donc être une reprise économique rapide, déclare Robert Stavins, directeur du Harvard Environmental Economics Program. «Il peut être poussé un peu dans une direction verte pour lutter contre le changement climatique. Mais il faut faire très attention à ce que certains de ces investissements n'aient pas pour effet d'essayer de faire d'une pierre deux coups et de rater les deux », dit-il.

Ce ralentissement sera probablement particulièrement profond et prolongé, cependant, obligeant les États-Unis et d'autres pays à penser au-delà des bénéfices immédiats des dépenses de relance initiales. Cela donne l'occasion de consacrer des milliards de dollars ou plus à la construction d'infrastructures d'énergie propre qui, comme le soutiennent Stern et Stiglitz, sont trop importantes pour être manquées.

Il vaut donc la peine de revenir sur le projet de loi de relance de 2009 et de se demander: qu'est-ce qui a fonctionné? Qu'est-ce pas? Comment pouvons-nous appliquer ces leçons à tout stimulus vert futur? Et que peut-il accomplir de manière réaliste?

Qu'est-ce qui a fonctionné?

Les 90 milliards de dollars de dépenses vertes d’Obama ont été la plus importante injection d’argent dans le secteur énergétique américain de l’histoire. Il a utilisé une variété de subventions, de garanties de prêts et de crédits d'impôt pour financer des rénovations écoénergétiques de maisons et de bâtiments, des projets de transport en commun, d'énormes centrales solaires et éoliennes, des installations de fabrication de cellules solaires et de batteries, la recherche sur l'énergie propre et -Mises à niveau de la grille.

éoliennes

GETTY

Alors que l'administration Obama a mis l'accent sur les avantages économiques immédiats des «emplois verts», elle a reconnu que de nombreux investissements énergétiques prendraient plus de temps à porter leurs fruits. «L'idée était que la promotion d'une transformation à long terme vers une économie énergétique moins polluante, plus diversifiée et donc plus robuste renforcerait également les bases d'une croissance économique à long terme», a écrit l'économiste de Harvard Joseph Aldy, l'assistant spécial du président. pour l'énergie et l'environnement, dans une évaluation de 2013 du paquet énergie propre.

Plus de 10 ans plus tard, assistons-nous à cette transformation? La réponse est mitigée.

Oui, les programmes ont créé des emplois verts et amorcé des investissements privés dans l'énergie propre. Une analyse réalisée en 2016 par le Council of Economic Advisors d'Obama a conclu qu'ils avaient «soutenu» environ 900 000 «années de travail» (un emploi à temps plein pendant un an) de 2009 à 2015. Ils ont également débloqué environ 150 milliards de dollars de capitaux privés ou de fonds publics et locaux. , et «a jeté les bases de la croissance remarquable de l'énergie propre aux États-Unis qui s'est produite au cours des sept dernières années.» En 2016, la production éolienne a plus que triplé, tandis que le solaire a augmenté de 30 fois, selon l'analyse.

«Le soutien du gouvernement américain à de grands projets de démonstration d'énergie propre par le biais de l'American Recovery and Reinvestment Act… a déclenché un boom de dix ans dans la construction d'énergie solaire photovoltaïque ou photovoltaïque», a écrit Varun Sivaram, chercheur principal invité à l'Université de Columbia. Center for Global Energy Policy, dans une analyse récente.

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Le programme de garantie de prêts du plan de relance a financé quelques échecs notables, la plus célèbre société solaire Solyndra, qui a fait faillite en 2011. Mais en 2014, le programme générait des dizaines de millions de dollars d'intérêts pour le gouvernement fédéral. Steven Chu, qui était responsable du déploiement d'une grande partie des dépenses d'énergie propre en tant que premier secrétaire à l'énergie d'Obama, a déclaré lors d'un récent forum de Stanford qu'il avait également sorti la société de véhicules électriques Tesla du bord de l'insolvabilité et aidé à financer plusieurs des plus grandes sociétés solaires du pays. et les projets éoliens à cette époque. «Pratiquement tous ces projets ont été réalisés dans les limites du budget, des délais et rapportent de l'argent», a-t-il déclaré.

Le Recovery Act a également investi plus de 6 milliards de dollars pour développer des batteries avancées, des biocarburants et des véhicules hybrides et électriques (VE), plus 3,5 milliards de dollars supplémentaires pour «l'innovation verte et la formation professionnelle». Ce dernier incluait 400 millions de dollars pour l'ARPA-E, une agence fédérale créée pour soutenir la R&D en énergie propre à un stade précoce.

Il serait exagéré de dire que les efforts de R&D ont été transformateurs à ce stade. Des programmes comme ARPA-E ont certainement aidé à produire un certain nombre d'articles scientifiques et de brevets, mais il est difficile de signaler des percées majeures ou des entreprises en plein essor.

Qu'est-ce qui n'a pas fonctionné?

L’une des principales lacunes de la relance verte d’Obama est qu’elle n’a pas fait grand-chose pour stimuler l’économie au cœur de la récession.

Une analyse publiée en juin a révélé que la partie verte du programme a produit près de 15 nouveaux emplois pour 1 million de dollars dépensés, ce qui est à égalité avec la facture globale de relance. Mais cela a pris des années de plus, la plupart des créations d'emplois ayant eu lieu entre 2013 et 2017. «Si la persistance de l'effet de création d'emplois est clairement un aspect positif de la relance budgétaire verte, nous trouvons peu de preuves de gains d'emplois à court terme». les chercheurs ont écrit.

Un rapport publié en mai par le Congressional Research Service a révélé que le financement des infrastructures de transport était également lent et allait principalement à des «projets de routine», tels que le pavage d'autoroutes et l'achat d'autobus. Trois ans après la promulgation de la Recovery Act, le gouvernement n'avait dépensé que 8% du financement pour les trains à grande vitesse.

Aldy dit que le processus de demande de garanties de prêt était si onéreux et est devenu si politisé que de nombreuses entreprises ont décidé que cela n'en valait pas la peine. Et les efforts visant à tirer parti des sources de capital privées ou étatiques ont entraîné un échec des projets lorsque les partenaires se sont retirés, laissant des milliards de dollars fédéraux sur la table ou se sont enfoncés dans des projets qui ont échoué, ajoute-t-il.

Par exemple, les gouverneurs de la Floride, de l'Ohio et du Wisconsin ont tous finalement rejeté les fonds destinés aux trains à grande vitesse. De même, le projet de loi de relance a investi des milliards dans des projets de capture et de séquestration du carbone, comme le projet FutureGen 2.0 dans l'Illinois. Mais la plupart des soi-disant projets de charbon propre ont été interrompus ou utilisés à des fins différentes.

Le stimulus n’a manifestement pas réussi à atteindre l’objectif déclaré de l’administration Obama de contribuer à stimuler la fabrication de technologies propres aux États-Unis.

La Recovery Act a alloué 2,4 milliards de dollars à la production de batteries de pointe et de voitures et de camions moins polluants. Les constructeurs automobiles de Detroit GM, Chrysler et Ford ont reçu 400 millions de dollars pour construire des hybrides, des véhicules électriques, des batteries et des composants de groupes motopropulseurs électriques. Le ministère de l'Énergie a consacré 850 millions de dollars supplémentaires pour aider A123 Systems, Johnson Controls, Compact Power et Dow Kokam à faire du Michigan un centre de fabrication de batteries.

Un travailleur installe une batterie à l'usine Ford au Michigan

BILL PUGLIANO / GETTY IMAGES

L'économiste de Harvard Josh Lerner soutient que le processus de sélection des projets était défectueux dès le départ, motivé par l'objectif d'aider certaines régions ou certains secteurs plutôt que par le calcul froid des perspectives commerciales. Par exemple, une grande partie de l'aide était destinée au Michigan et à son industrie automobile, car ils avaient été particulièrement touchés par la récession. En fin de compte, les investissements politisés ont produit des distorsions du marché et de mauvaises décisions commerciales qui ont contribué à certains des échecs les plus médiatisés de l'époque, a écrit Lerner.

Un problème évident: il n’y avait pas assez d’acheteurs pour les véhicules électriques. Le cofondateur d'A123 et ancien directeur de la technologie, Bart Riley, a déclaré à ProPublica que la start-up ne pouvait pas résister au capital, mais qu'elle avait obligé l'entreprise à accélérer la fabrication avant d'avoir les clients pour le justifier.

A123 a déposé son bilan à l'automne 2012. L'année suivante, Dow Chemical a vendu sa participation dans l'usine Dow Kokam, et Johnson Controls a également commencé à décharger ses actifs dans l'ouest du Michigan, selon les médias locaux.

La Chine produit aujourd'hui environ les deux tiers des cellules de batterie lithium-ion du monde, tandis que les États-Unis en fabriquent environ 13%, selon BloombergNEF. Et la Chine vend plus de trois fois plus de véhicules électriques.

Leçons pour aujourd'hui

Alors, que nous disent ces succès et ces échecs sur la façon dont les législateurs devraient façonner les efforts d'investissement vert aujourd'hui – à un moment où les démocrates et les républicains au Congrès restent très éloignés sur une deuxième série de mesures de relance?

Nous savons que les dépenses vertes fonctionnent mieux à long terme qu'à court terme, et que la récession fait souffrir de nombreuses personnes aujourd'hui. La première et la plus grande priorité n’est donc pas le caractère «vert» des propositions, mais de savoir si elles relancent rapidement l’économie et créent des emplois ou d’autres formes d’aide financière.

«Ce qui est vraiment important à l’heure actuelle, c’est d’obtenir des fonds rapidement, et le Congrès ne peut même pas le faire», déclare David Popp, professeur d’administration publique et d’affaires internationales à l’Université de Syracuse. «Je m'inquiète de la relance verte, ou de tout autre élément qui ralentit le processus. Nous pouvons nous inquiéter du financement de la transition verte dans six mois. »

En effet, le besoin d’investissements gouvernementaux ne disparaîtra pas de sitôt. Jason Bordoff, directeur fondateur du Center on Global Energy Policy à Columbia et ancien assistant spécial d'Obama, a souligné dans un article récent de Foreign Policy que «cette récession va être plus longue et plus profonde que la plupart des gens ne le pensent». Il souligne que le Congressional Budget Office s'attend à ce que la reprise prenne une décennie.

Cela signifie que les gouvernements devraient faire des investissements qui pourraient mettre des années à porter leurs fruits en termes économiques, mais feront également davantage pour accélérer le passage à une économie plus durable, dit Bordoff.

Le document de Stern et Stiglitz, ainsi que des rapports récents de l'Agence internationale de l'énergie et du Breakthrough Institute, mettent tous en évidence des domaines qui peuvent rapporter des dividendes économiques et climatiques élevés, mais généralement sur des périodes plus longues. Il s’agit notamment de moderniser l’infrastructure de transport, de moderniser et d’interconnecter les systèmes de réseau vieillissants et disparates des États-Unis et d’investir dans la R&D.

Une autre leçon claire tirée de la relance de 2009 est que le financement et les garanties de prêts ne sont pas suffisants. Le développement de la fabrication nationale nécessite plus que de distribuer de l'argent à quelques entreprises et d'espérer qu'elles décolleront, dit Sivaram. Vous devez soutenir la formation professionnelle, les progrès de la fabrication, le développement de la chaîne d'approvisionnement, la poursuite de la R&D et la formation d'écosystèmes industriels régionaux.

Les technologies émergentes nécessitent également de la prévisibilité: des sources de financement stables et permanentes et des politiques publiques cohérentes.

«Les gens de Capitol Hill qui envisagent cela ne devraient pas négliger l’importance de l’élaboration des politiques par eux-mêmes, ni d’accompagner les dollars dépensés», déclare Cathy Zoi, directrice générale d’EVgo et sous-secrétaire par intérim au ministère de l’Énergie pendant l’administration Obama. . "Le capital privé suivra lorsque vous direz" La barre est fixée ici "; c’est quand il y a une incertitude que le capital privé reste sur la touche. »

Mais peut-être que l'une des leçons les plus importantes de la Recovery Act est de ne pas trop promettre les progrès que nous pouvons réellement faire sur le climat grâce à des efforts de relance, dit Noah Kaufman, économiste à l'Université de Columbia.

Considérez la métrique qui compte le plus: les émissions de gaz à effet de serre. Les États-Unis ont dépensé 90 milliards de dollars et leurs émissions n'ont baissé que de 4,4% entre 2009 et 2019, selon le groupe Rhodium. (Les émissions de dioxyde de carbone ont diminué davantage, 23%, par rapport au PIB, réduisant ainsi «l'intensité carbone» de l'économie.)

panneau routier pour l'American Recovery Act

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Les dépenses gouvernementales peuvent aider à soutenir les technologies et les industries émergentes, mais il faut des politiques climatiques globales telles que les taxes sur le carbone, les programmes de plafonnement et d'échange et les normes d'énergie propre pour parvenir à de profondes réductions des gaz à effet de serre. Et il y a peu de chances de pousser à travers de telles mesures radicales «alors que l'économie s'envole vers une profonde récession», a écrit Kaufman dans un essai de juin.

En fin de compte, l’objectif de tout plan de relance devrait être d’assurer la reprise la plus robuste possible. Tout d’abord et avant tout, c’est parce que la récession inflige de graves souffrances à des millions de personnes, qui ne feront qu’empirer avec le temps. Mais deuxièmement, c’est parce que les études montrent clairement qu’il devient plus facile d’adopter une législation majeure sur le climat lorsque l’économie est florissante et que les citoyens et les politiciens peuvent se permettre de réfléchir aux risques à long terme.

«La prospérité et l'action climatique vont de pair», dit Kaufman. «Malheureusement, le revers de la médaille maintenant est que vous devez retrouver un certain niveau de prospérité économique avant que les gens acceptent de revenir à la table sur cette question.

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